‍L’importance des documents stratégiques en environnement pour les collectivités

Avant d’entrer dans le détail de chaque document, rappelons pourquoi ces plans stratégiques sont indispensables. D’une part, ils permettent d’inscrire l’action environnementale dans le long terme : anticiper l’évolution du climat sur 20 ou 30 ans, planifier la transition énergétique, préserver les espaces naturels pour les générations futures, etc.

D’autre part, ils offrent un cadre coordonné : sans plan commun, chaque commune ou collectivité pourrait mener sa politique environnementale dans son coin, au risque d’incohérences (par exemple urbaniser une zone d’intérêt écologique identifiée par la région, ou négliger un enjeu de mobilité durable dépassant son périmètre).

Les documents stratégiques garantissent donc une cohérence entre échelles (régionale, départementale, intercommunale, communale) et entre thématiques (urbanisme, climat, transport, habitat…). Ils servent aussi à traduire localement les engagements nationaux ou internationaux. Par exemple, la France s’est dotée de la Stratégie nationale bas-carbone et s’est engagée via l’Accord de Paris ; les territoires déclinent ces objectifs à leur échelle grâce aux plans climat-air-énergie territoriaux.

Enfin, ces documents sont parfois opposables juridiquement : ils encadrent les décisions locales (comme l’octroi d’un permis de construire) et assurent que celles-ci respectent des règles environnementales partagées.

Panorama des documents stratégiques environnementaux par niveau de collectivité

Niveau régional : qu’est-ce que le SRADDET ?

Le Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) est le document stratégique global porté par la région. Créé par la loi NOTRe de 2015, il redonne un rôle clé à la région en matière de planification territoriale de long terme.

En pratique, le SRADDET fixe des objectifs à moyen et long terme dans un large éventail de thématiques : équilibre et égalité des territoires, implantation des infrastructures d’intérêt régional, désenclavement des zones rurales, politique de l’habitat, gestion économe de l’espace, mobilité et intermodalité des transports, maîtrise de l’énergie, lutte contre le changement climatique, amélioration de la qualité de l’air, protection de la biodiversité, gestion et réduction des déchets, etc.

C’est un schéma intégrateur qui remplace ou regroupe plusieurs anciens plans sectoriels régionaux : par exemple, les anciens schémas climat-air-énergie (SRCAE), schémas de cohérence écologique (SRCE), plans régionaux déchets (PRPGD) et autres sont désormais fusionnés dans le SRADDET.

On peut voir le SRADDET comme la boussole du développement durable régional, donnant une vision d’ensemble et des priorités politiques sur l’aménagement du territoire à l’échelle de la région.

À quoi sert le SRADDET ?

D’abord, il permet à la région de définir une stratégie commune avec l’ensemble des acteurs du territoire. Élaboré en concertation avec l’État, les départements, les intercommunalités, les chambres consulaires et la société civile, il construit un cadre partagé pour orienter les politiques publiques locales. Ensuite – et c’est crucial – le SRADDET a une portée prescriptive vis-à-vis des autres documents de planification.

La loi parle d’une normativité « adaptée » pour décrire son effet : les objectifs du SRADDET « s’imposent » aux documents locaux (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme, plans de déplacements, plans climat, chartes de parcs naturels, etc.) dans un rapport de « prise en compte », tandis que les règles générales du SRADDET sont, elles, carrément opposables puisque les documents inférieurs doivent être compatibles avec ces règles.

Dit autrement, un SCoT ou un PLU doit intégrer les objectifs fixés par la Région (par exemple un objectif de réduction de l’artificialisation des sols ou de développement des énergies renouvelables fixé dans le SRADDET), et il ne peut surtout pas les contredire. Ainsi, le SRADDET assure une cohérence verticale : il transmet les grandes orientations environnementales du niveau régional vers le niveau local, tout en laissant aux niveaux inférieurs le soin de les décliner de manière adaptée.

Quel document de planification écologique au niveau du département ?

Le niveau départemental ne bénéficie pas d’un document unique aussi transversal que le SRADDET à l’échelle de la région, mais les conseils départementaux peuvent élaborer des stratégies environnementales thématiques. Historiquement, certaines planifications relevaient des départements – par exemple les plans d’élimination des déchets ménagers ou les schémas des carrières – mais les réformes récentes ont pour la plupart transféré ces compétences vers la région ou les intercommunalités (le plan déchets est désormais intégré au SRADDET, comme on l’a vu, et les questions climatiques sont traitées via les PCAET, qu’on abordera plus loin). Néanmoins, les départements jouent souvent un rôle de coordination et de soutien.

Par exemple, un département peut adopter un Agenda 21 départemental ou un plan stratégique pour la biodiversité afin de coordonner les actions sur son territoire, ou encore gérer les Espaces Naturels Sensibles (ENS) pour préserver la nature locale. Ces démarches, bien qu’importantes, sont le plus souvent volontaires et viennent en complément des documents obligatoires portés par les autres échelons.

Le département sert ainsi de relais entre la stratégie régionale et l’action locale, en apportant son expertise (notamment sur les enjeux ruraux, agricoles, forestiers) et des financements aux projets environnementaux des communes et intercos.

Niveau intercommunal : le tandem SCoT et PCAET

Passons maintenant au niveau intercommunal, c’est-à-dire celui d’un bassin de vie regroupant plusieurs communes (communauté de communes, d’agglomération, métropole, etc.). Deux documents majeurs y jouent un rôle complémentaire : le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) et le Plan climat-air-énergie territorial (PCAET).

Le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) – instauré par la loi SRU en 2000 – est un outil de planification stratégique intercommunale couvrant généralement un horizon de 15 à 20 ans. Il établit le projet d’aménagement du territoire à l’échelle d’un groupement de communes ou d’un pays. Le SCoT a une vocation très large : il traite d’urbanisme, d’habitat, de mobilité, d’équipements, d’environnement, etc., avec une vision d’ensemble. On dit souvent que c’est un document “pivot” de la planification locale.

En effet, il assure la cohérence des différentes politiques sectorielles menées localement : il intègre par exemple les enjeux de transport ou de développement économique, et sert de cadre aux documents plus détaillés comme les plans locaux d’urbanisme (PLU), les programmes locaux de l’habitat (PLH) ou les plans de déplacements urbains (PDU).

Concrètement, les PLU des communes couvertes par un SCoT doivent être compatibles avec ce SCoT. Cela signifie que si le SCoT prévoit, par exemple, de limiter l’étalement urbain dans telle zone pour préserver une zone naturelle, les PLU communaux ne pourront pas ouvrir à l’urbanisation de vastes terrains dans cette zone, sous peine d’illégalité.

Le SCoT joue donc un rôle de garde-fou et de chef d’orchestre à l’échelle intercommunale : il fixe les grandes orientations (où développer l’urbanisation, où préserver les espaces agricoles et forestiers, où implanter les nouvelles infrastructures, etc.) tout en respectant les principes du développement durable (gestion économe de l’espace, diversité des fonctions urbaines et rurales, mixité sociale…).

Ensuite, il revient aux documents locaux (PLU, plans sectoriels) de mettre en musique ces orientations plus globales. Notons que depuis l’apparition des SRADDET, le SCoT lui-même doit prendre en compte les objectifs fixés par la région (on a là la cohérence verticale mentionnée plus haut). Il est ainsi un maillon intermédiaire, traduisant à l’échelle du territoire intercommunal les priorités régionales, et garantissant que l’ensemble des communes avance dans la même direction stratégique.

Le Plan climat-air-énergie territorial (PCAET) est l’autre pilier stratégique à l’échelle intercommunale, mais avec une approche thématique centrée sur le climat et l’énergie. Introduit par la loi Transition énergétique de 2015 (LTECV), il remplace l’ancien « plan climat-énergie territorial » en y ajoutant explicitement la qualité de l’air (le A de PCAET). Ce plan est obligatoire pour toute intercommunalité de plus de 20 000 habitants. Un PCAET se présente comme un projet territorial de développement durable, à la fois stratégique et opérationnel.

« Stratégique », car il définit un cadre d’actions global pour lutter contre le changement climatique (atténuation et adaptation) sur le territoire. « Opérationnel », car il débouche sur un programme d’actions concret (par exemple : rénovation énergétique des bâtiments, déploiement des énergies renouvelables, plans de mobilité douce, actions de sensibilisation citoyenne, etc.).

L’ambition du PCAET est de mobiliser tous les acteurs locaux autour de la transition climat-air-énergie : les élus bien sûr, mais aussi les entreprises, associations, agriculteurs, citoyens… Il s’agit de mettre tout le monde autour de la table pour construire une feuille de route locale contre le changement climatique, en cohérence avec les objectifs nationaux (comme la Stratégie Nationale Bas-Carbone) et internationaux (Accord de Paris).

D’ailleurs, la définition officielle souligne que le PCAET « décline et met en œuvre, à l’échelle de son territoire, les objectifs internationaux, européens et nationaux en matière de qualité de l’air, d’énergie et de climat ».

Quel est le contenu d’un PCAET ? Généralement, on y trouve un diagnostic (bilan des émissions de gaz à effet de serre du territoire, évaluation de la vulnérabilité au changement climatique, qualité de l’air, etc.), une stratégie (objectifs chiffrés de réduction des émissions, de production d’énergie renouvelable, vision à 2030 ou 2050…) et un plan d’actions détaillé par thématiques. Le tout est soumis à évaluation environnementale et doit être révisé tous les 6 ans, ce qui permet de l’ajuster au fur et à mesure des progrès ou des nouveaux enjeux.

Comment s’articule-t-il avec les autres documents ? Le PCAET a la particularité d’être un document transversal « charnière », à l’interface du SCoT et du PLU. En effet, sur un territoire donné, le PCAET doit prendre en compte le SCoT (il s’aligne sur les orientations d’aménagement fixées par ce dernier) et il doit être pris en compte par le PLU intercommunal (PLUi).

On voit donc qu’il occupe une place de jonction : il récupère la vision spatiale et économique du SCoT, et la traduit en actions climat-énergie, lesquelles devront ensuite se refléter dans les règles d’urbanisme du PLU. Par exemple, si le PCAET vise une baisse de 30 % des émissions de CO₂ d’ici 2030, le PLU intercommunal pourra le prendre en compte en favorisant les zones constructibles près des transports en commun (pour limiter l’usage de la voiture) ou en imposant des normes d’isolation renforcées dans le règlement d’urbanisme. Inversement, sans un PLU cohérent, le PCAET resterait lettre morte ; et sans PCAET ambitieux, le SCoT risquerait de manquer la dimension climatique.

C’est pourquoi on insiste tant sur la nécessaire cohérence entre ces documents. D’ailleurs, de plus en plus de territoires choisissent de fusionner ces démarches : certaines intercommunalités élaborent un SCoT intégrant un PCAET ou vice-versa, pour avoir un seul document stratégique combiné (c’est le cas par exemple de la Communauté d’Agglomération Sophia Antipolis avec son « SCoT-PCAET », un document unique faisant office de schéma de cohérence territoriale et de plan climat). Sans aller forcément jusqu’à la fusion, la complémentarité SCoT/PCAET est aujourd’hui essentielle pour préparer un territoire aux défis de la transition écologique, de l’échelle de l’urbanisme jusqu’à celle de l’énergie.

Au niveau communal : PLU (ou PLUi) et autres plans locaux

Enfin, arrivons à l’échelle la plus locale : la commune (ou le groupement de communes) et son document d’urbanisme principal, le Plan local d’urbanisme (PLU). C’est souvent le document dont les citoyens entendent parler, car il détermine ce qui peut ou non être construit près de chez eux. Mais le PLU est bien plus qu’un simple plan de zonage : c’est un outil stratégique local majeur, qui intègre de plus en plus les préoccupations environnementales.

Le Plan local d’urbanisme (PLU) est le document d’urbanisme de base à l’échelle communale (ou intercommunale, on parle alors de PLUi, lorsque plusieurs communes décident d’élaborer un PLU unique). Il établit un projet global d’urbanisme et d’aménagement pour le territoire, et en fixe les règles générales d’utilisation des sols.

En clair, le PLU traduit concrètement où et comment on peut construire : il distingue les zones urbaines, agricoles, naturelles, définit les hauteurs maximales, la densité, la forme des constructions, les espaces verts à conserver, etc. C’est le document opposable pour instruire les permis de construire ou d’aménager : toute nouvelle construction doit être conforme au PLU en vigueur.

Mais au-delà de ce rôle réglementaire immédiat, le PLU porte une vision d’aménagement du territoire communal. La loi a d’ailleurs fait évoluer cet outil vers plus de stratégie et de durabilité : on est passé d’un urbanisme de simple réglementation à un urbanisme de projet, avec un Projet d’aménagement et de développement durables (PADD) au cœur du PLU, définissant les grandes orientations d’évolution de la commune.

Quelle place pour l’environnement dans le PLU ? Une place croissante ! Depuis les lois Grenelle I et II (2009-2010), il est explicitement demandé aux PLU d’intégrer les principes du développement durable. Par exemple, la loi Grenelle II impose que le PLU “détermine les conditions permettant [...] la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l’énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables”.

Concrètement, cela se traduit par des dispositions dans le PLU pour favoriser les économies d’énergie (orientation des constructions, densification plutôt qu’étalement, etc.), encourager les modes doux, préserver les continuités écologiques (trame verte et bleue), limiter l’artificialisation des sols ou prendre en compte les risques naturels et le recul du trait de côte, etc.

Chaque PLU fait l’objet d’une évaluation environnementale (pour ceux susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement), ce qui permet d’analyser ses effets sur la biodiversité, le climat, les paysages et d’améliorer le projet si nécessaire. En somme, le PLU est devenu un levier local de la transition écologique, à travers des choix d’urbanisme durable.

PLU communal ou PLUi intercommunal ? De plus en plus, les communes choisissent d’unir leurs forces au niveau intercommunal pour élaborer un PLUi. Cette tendance a été encouragée par la loi ALUR de 2014, qui a fait du PLUi “la nouvelle norme” par défaut, considérant que l’échelle intercommunale est la plus pertinente pour coordonner urbanisme, habitat et déplacements.

En effet, les enjeux environnementaux (pollution de l’air, réseaux de transport, bassin de vie des espèces sauvages…) dépassent souvent les limites d’une commune isolée. Un PLUi permet de planifier de manière cohérente à l’échelle d’une agglomération entière. Il peut même intégrer des volets complémentaires : certains PLUi valent programme local de l’habitat (PLH) ou plan de déplacements urbains (PDU) si on leur adjoint ces compétences.

Sans entrer dans ces détails, retenons que l’articulation avec les niveaux supérieurs reste la même : qu’il soit communal ou intercommunal, le PLU doit être compatible avec le SCoT (s’il y en a un) et tenir compte des documents régionaux et des PCAET du territoire.

Le PLU local est donc au bout de la chaîne de cohérence : il applique sur le terrain les objectifs fixés aux échelons supérieurs. C’est le dernier maillon, mais certainement pas le moins important, car c’est lui qui conditionne l’action concrète (construction, protection d’un espace naturel, localisation d’une future zone d’activité, etc.).

Les autres plans locaux à mentionner : outre le PLU, une commune ou un groupement de communes peut adopter d’autres documents stratégiques spécifiques en matière d’environnement. Beaucoup de villes ont ainsi élaboré un Agenda 21 local (plan d’action pour le développement durable) dans la lignée du Sommet de la Terre de Rio, définissant des actions transversales (énergie, biodiversité, inclusion sociale…).

Certaines communes disposent également de plans de paysage, de plans de mobilité propres (lorsqu’elles ne sont pas couvertes par un PDU intercommunal), ou participent à des chartes de Parc naturel régional (PNR) lorsqu’elles sont situées dans un parc – ces chartes ayant valeur de document de planification s’imposant aux PLU communaux du périmètre du parc. Ces documents locaux, souvent volontaires, viennent compléter l’édifice en adaptant au plus près du terrain les grandes orientations des schémas supérieurs.

Articulation et cohérence : comment tous ces documents s’emboîtent

On l’aura compris, la planification territoriale environnementale en France fonctionne selon un système hiérarchisé mais souple qu’on peut résumer.

Au sommet, l’échelon régional (SRADDET) : il fixe les objectifs-cadres pour le territoire régional en matière d’environnement et d’aménagement durable. Ces objectifs ne sont pas directement opposables aux particuliers, mais ils orientent fortement les démarches des niveaux inférieurs. Le SRADDET contient aussi des règles générales (par exemple des normes d’urbanisme à respecter) auxquelles, en revanche, les documents locaux doivent se conformer strictement. On peut parler d’une planification stratégique descendante : la région donne le « la » sur les grands enjeux (climat, biodiversité, énergie…).

Le niveau départemental s’insère de manière plus subtile. N’ayant plus de schéma prescriptif général, il contribue via des plans sectoriels et surtout par la mise en cohérence territoriale. Il peut, par exemple, veiller à ce que les SCoT de son territoire se parlent, ou apporter une expertise technique aux communes dans l’élaboration de leur PLU (les services « environnement » des Départements sont souvent sollicités). Le département est ainsi un facilitateur entre région et intercommunalités.

L’échelon intercommunal, pivot avec le SCoT et le PCAET : c’est véritablement le trait d’union entre la stratégie régionale et sa mise en œuvre locale. Le SCoT, schéma d’ensemble, a un rôle intégrateur horizontal (il rassemble urbanisme, habitat, mobilité, etc.) et vertical (il sert de relais aux objectifs régionaux). Le PCAET, plan thématique, assure que la dimension climat-air-énergie soit déclinée de façon opérationnelle sur le territoire, en cohérence avec les politiques d’urbanisme. Entre eux, SCoT et PCAET doivent être cohérents (d’où l’importance de les articuler, voire de les fusionner dans certains cas, comme on l’a évoqué).

Notons qu’un SCoT approuvé intègre de plein droit les objectifs du PCAET dans son périmètre : dans certaines régions, la réglementation a même évolué pour permettre de simplifier les choses en n’ayant qu’un seul document opposable au lieu de deux. Quoi qu’il en soit, l’intercommunalité dispose avec ce tandem SCoT–PCAET d’un levier puissant pour orchestrer la transition écologique à l’échelle locale.

Le niveau communal et son PLU (ou le PLUi intercommunal) : c’est le niveau d’application. Le PLU doit être compatible avec le SCoT et les autres documents supérieurs (y compris le SRADDET via le SCoT, ou directement s’il n’y a pas de SCoT). Il doit également prendre en compte le PCAET du territoire. Cela garantit que les règles d’utilisation des sols et les décisions locales (comme délivrer un permis de construire pour une zone commerciale, ouvrir une zone à urbaniser, etc.) respectent les objectifs environnementaux partagés.

En retour, le PLU fournit un retour d’information vers le haut : par exemple, si une commune constate, lors de l’élaboration de son PLU, que tel objectif régional est difficilement atteignable localement (disons, créer une continuité écologique là où il y a déjà une zone urbaine dense), elle pourra faire remonter cette info à l’échelle intercommunale ou régionale pour ajuster les documents lors de leur révision. On a donc une logique à la fois descendante et ascendante dans l’articulation.

Pour imager cette hiérarchie, on parle parfois de « pyramide des normes d’urbanisme ». Chaque étage de la pyramide doit respecter celui du dessus. Toutefois, depuis une ordonnance de 2020, le législateur a cherché à simplifier un peu cette superposition, en réduisant le nombre de documents « imposables » aux PLU. L’idée est de clarifier les choses pour les auteurs de PLU ou SCoT, et éviter qu’ils aient à jongler avec trop de référentiels.

Malgré cela, l’esprit reste le même : assurer la cohérence des politiques environnementales de l’Europe jusqu’au village, en passant par l’État (avec ses lois comme la loi Climat et résilience qui fixe l’objectif Zéro Artificialisation Nette des sols d’ici 2050, décliné dans les SRADDET), par la région, puis l’intercommunalité. C’est un système complexe, mais nécessaire pour répondre à des enjeux eux-mêmes complexes et multi-échelles.

De la stratégie à l’action : quelle application concrète sur le terrain ?

On pourrait se demander, une fois ces documents adoptés, quel est leur impact réel. En fait, leur utilité se manifeste au quotidien dans la gestion du territoire et les projets menés par les collectivités.

Urbanisme maîtrisé et protection des espaces naturels : grâce au SCoT et aux PLU compatibles, de nombreuses agglomérations ont pu contenir l’étalement urbain. Par exemple, un SCoT peut définir une “ceinture verte” autour de la ville ou identifier des coupures d’urbanisation à préserver ; les PLU traduiront cela en zones naturelles non constructibles. Résultat : des forêts, zones humides ou terres agricoles sont sauvegardées alors qu’elles auraient pu disparaître sans ce cadre. C’est un bénéfice direct de la planification stratégique : l’environnement est pris en compte avant que les projets ne se lancent, plutôt que d’agir après coup.

Lutte contre le changement climatique : les PCAET, intégrés aux politiques locales, ont impulsé des actions climatiques locales. On voit fleurir des réseaux de chaleur urbains alimentés par des énergies renouvelables, des programmes de rénovation énergétique massive des logements anciens (souvent soutenus financièrement via les objectifs du PCAET), des plans vélo pour développer les pistes cyclables et réduire la pollution de l’air en ville, etc.

Sans cadre stratégique, ces initiatives seraient restées isolées. Le PCAET donne une vision d’ensemble (par exemple atteindre -40 % d’émissions de CO₂ en 2030) et un élan politique pour déclencher ces investissements. De plus, comme le PCAET est transversal, il permet d’aligner ces actions entre elles : par exemple coordonner le plan de mobilité avec le plan d’urbanisme et avec la politique énergétique, afin que tout aille dans le même sens.

Meilleure coordination entre collectivités : l’élaboration de ces documents stratégiques est en soi un processus de concertation très utile. Des élus de différentes communes qui se parlent autour d’une table SCoT, cela évite bien des incohérences (du style : deux communes voisines qui auraient zoné chacune une zone commerciale concurrente sans se concerter…). De même, un PCAET bien construit réunit la communauté d’agglo, les communes membres, mais aussi parfois le département, la région, l’État, autour du diagnostic climatique local. Ce dialogue inter-collectivités est un bénéfice réel de la planification stratégique : il crée une culture commune du développement durable local.

Cadre de référence pour le public et les porteurs de projet : ces documents sont publics et consultables (notamment sur le Géoportail de l’urbanisme pour les PLU et SCoT). Ils donnent de la prévisibilité. Un investisseur qui souhaite développer une activité sur un territoire peut se référer au SCoT pour savoir où les zones d’activités économiques sont privilégiées, ou au PCAET pour connaître les priorités (par exemple, un territoire qui veut devenir leader de l’éolien ou de la biomasse, etc.).

Les citoyens aussi bénéficient de cette transparence : ils peuvent participer aux enquêtes publiques lors de l’élaboration de ces plans, et ensuite s’appuyer sur eux pour défendre l’intérêt général. Par exemple, un collectif d’habitants pourra invoquer le PADD du PLU qui promet de préserver tel corridor écologique pour s’opposer à un projet jugé incompatible. Ainsi, les documents stratégiques ne sont pas que des "papiers administratifs", ils sont aussi des outils de dialogue et de gouvernance locale.

Un levier puissant pour la transition écologique locale

En parcourant ce panorama du SRADDET régional au PLU communal, en passant par le SCoT et le PCAET intercommunaux, on mesure que la planification stratégique est un système vivant, en constante adaptation, mais absolument essentiel pour relever les défis environnementaux. Chaque document a son rôle spécifique – fixer une vision, coordonner les politiques, définir les règles, planifier des actions – et c’est leur complémentarité qui fait la force de l’ensemble. Bien articulés, ils assurent que tous les niveaux de collectivités travaillent dans le même sens, du grand dessein régional jusqu’à la parcelle communale.

Évidemment, la perfection n’existe pas : il reste des défis, comme améliorer encore la lisibilité pour les élus locaux (d’où les efforts récents de simplification de la hiérarchie des normes) ou assurer un suivi efficace de la mise en œuvre (adopter un plan, c’est bien, le faire vivre dans la durée c’est mieux !). Mais la France dispose avec ces documents d’une véritable boîte à outils de la transition écologique territoriale.

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